Der Schutz von Whistleblowern im Europarecht

Edward Snowden, Julian Assange, Chelsea Manning … Diese Namen haben in den letzten Jahren immer wieder für Schlagzeilen gesorgt, so sensibel waren die von ihnen aufgedeckten Informationen. Anfang des 21. Jahrhunderts sind zahlreiche Whistleblower aufgetaucht, die in den Medien vertrauliche Informationen verbreitet und dabei so manches Mal ihr Leben riskiert haben. Heute beschränken sie sich nicht mehr nur auf die höchsten Staatsebenen, sondern tendieren dazu, in allen Bereichen des öffentlichen Lebens vermehrt anwesend zu sein – so auch in der Arbeitswelt. Angesichts dieses Phänomens hat die Europäische Union entschieden, eine Richtlinie zu erlassen, um in jedem Mitgliedstaat Schutzstandards zum Vorteil von Whistleblowern zu schaffen.

Am 23. Oktober 2019 wurde die Richtlinie 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Europäische Unionsrecht melden, vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU angenommen. Sie wurde am 26.11.2019 im Amtsblatt veröffentlicht und soll innerhalb von einer Frist von zwei Jahren von den Mitgliedstaaten angewendet werden. Mit ein wenig Verspätung wurde diese durch das Gesetz Nr. 2022-401 vom 21.03.2022, auch Waserman-Gesetz genannt (nach dem Abgeordneten, der den Gesetzesvorschlag gemacht hat) in das französische Recht umgesetzt.

Diese Richtlinie bringt große Veränderungen für den Status von Whistleblowern: Sie erweitert den persönlichen Anwendungsbereich des Begriffs „Denunziant“, schreibt die Schaffung von sowohl internen als auch externen Kommunikationskanälen vor und sieht stärkere Schutzmaßnahmen für Whistleblower vor, besonders durch die Vorschreibung einer Vertraulichkeitspflicht bezüglich der Identität der Denunzianten.

Welchen Beitrag leistet die Richtlinie für Whistleblower?

Das in Artikel 1 formulierte Ziel der Richtlinie lautet wie folgt: „Ziel dieser Richtlinie ist eine bessere Durchsetzung des Unionsrechts und der Unionspolitik in bestimmten Bereichen durch die Festlegung gemeinsamer Mindeststandards, die ein hohes Schutzniveau für Personen sicherstellen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden.“

Verglichen mit den vorhergehenden Richtlinien beinhaltet diese eine Neuerung sowie einige Präzisierungen, indem sie den sogenannten Hinweisgebern mit der Schaffung eines einheitlichen minimalen rechtlichen Rahmens insbesondere einen stärkeren und effizienteren Schutz bietet.

Tatsächlich unterschied sich die Art des Schutzes der Hinweisgeber bis dato je nach Mitgliedstaat.  In Frankreich sind die Bestimmungen zum Schutz von Whistleblowern in dem Gesetz Nr. 2016-1691 vom 09.12.2016 zur Transparenz, zum Kampf gegen Korruption und zur Modernisierung des Wirtschaftslebens enthalten – dem sogenannten „Sapin-2-Gesetz“. Artikel 6 dieses Gesetzes definiert zum Beispiel, was ein Whistleblower ist, und Artikel 7 bildet Artikel 122-9 des frz. Strafgesetzbuches, laut dem „die Person, die ein gesetzlich geschütztes Geheimnis beeinträchtigt, strafrechtlich nicht haftbar ist, solange diese Offenlegung erforderlich und der Sicherung der betreffenden Interessen angemessen ist, sie unter Einhaltung der vom Gesetz bestimmten Meldeverfahren vorgenommen wird und die Person den Definitionskriterien eines Whistleblowers entspricht […]“. Auch Artikel 10 dieses Gesetzes ist interessant, da dieser im frz. Arbeitsgesetzbuch ein Diskriminierungsverbot gegenüber den Whistleblowern einrichtet.

Durch die europäische Richtlinie finden die Anklagen nun in europäischem Raum statt, dann haben die Denunzianten die Sicherheit, einen minimalen Schutz zu genießen, da die Richtlinie die Einführung minimaler Rechtsnormen vorschreibt, die den Ländern der Europäischen Union gemein sind. Darunter findet sich die Schaffung der bereits genannten internen und externen Meldekanäle, aber auch das ausdrückliche Verbot von Repressalien gegen den Hinweisgeber oder aber die Ergreifung von Schutzmaßnahmen vor Repressalien. Wie bereits gesagt, wurde die Richtlinie in das frz. Recht durch das Gesetz Nr. 2022-401 vom 21.03.2022, das das sogenannte Sapin-2-Gesetz abändert, umgesetzt.

Diese Richtlinie hat jedoch nur eine begrenzte Tragweite, da sich ihr Anwendungsbereich auf einige in Artikel 2 genannte Rechtsbereiche begrenzt, nämlich unter anderem die öffentlichen Ausschreibungen, den Verbraucherschutz oder die Produktsicherheit und -konformität. Die Mitgliedsstaaten verfügen aber über die Befugnis, den Schutz nach nationalem Recht in Bezug auf Bereiche auszudehnen, die nicht unter diese Richtlinie fallen. Wenn Frankreich zum Beispiel den Schutz der Denunzianten im Bereich der sexuellen Belästigung und des Mobbings am Arbeitsplatz (welche nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen) ausweiten möchte, so würde diesem nichts widersprechen.

Zur einheitlichen Gestaltung des Europarechts bezüglich der Whistleblower ist diese Richtlinie demnach willkommen, da Rechtsvorschriften und Schutz je nach Land sehr unterschiedlich waren.

Wer gilt als ein des Schutzes würdiger Denunziant?

Die Richtlinie 2019/1937 zielt eindeutig direkt auf die Whistleblower ab, das heißt jede Person, die über die Existenz strafbarer, die Öffentlichkeit beeinträchtigender Handlungen informiert. Jede Person, die ein professionelles Verhältnis mit einem Unternehmen hat und über eine Straftat informiert, kann somit den Schutz genießen. Der durch diese Richtlinie gewährte Schutz ist also sehr umfangreich. Tatsächlich handelt es sich gleichzeitig um aktive Arbeitnehmer, ehemalige Arbeitnehmer als auch Zeit- oder Saisonarbeiter oder aber Mitglieder des Vorstands.

Letztlich ist es der Wunsch dieser Richtlinie, jeder Person, die – sowohl unmittelbar als auch entfernt – an ein Unternehmen gebunden ist, diesen Schutz zu gewähren. Der Denunziant muss jedoch hinreichend Gründe zu der Annahme haben, dass die Informationen, die er überbringt, stichhaltig sind. Sie müssen also beweiskräftig sein, um Anspruch auf den durch diese Richtlinie gewährten Schutz zu haben.

Auf dieselbe Weise wird der Schutz auf die Angehörigen des Denunzianten, die infolge der Meldung der Straftat Repressalien erleiden könnten, ausgeweitet. Dies ist umso notwendiger, wenn der betreffende Angehörige in demselben Unternehmen angestellt ist, wie der Denunziant selbst. In einer solchen Situation könnte es tatsächlich Auswirkungen auf diesen letzten haben.

Wovor schützt die Europäische Richtlinie die Denunzianten?

Die Richtlinie 2019/1937 schützt die Denunzianten vor allem vor jeder Form von Repressalien infolge der Meldung der Straftaten. Dieser Schutz wird insbesondere durch das in Artikel 19 der Richtlinie aufgenommene Verbot von Repressalien garantiert.

Repressalien bestehen aus jedweder Tat, die gegen den Denunzianten unternommen würde und für sein Berufsleben in dem Unternehmen schädlich wäre, so wie zum Beispiel eine Kündigung, die Ablehnung von Urlaubsansprüchen oder aber die Versagung einer Beförderung.

Auch ist der Denunziant nun nicht mehr die Partei, der das Beweisen obliegt. Das bedeutet also, dass dieser keine Beweise mehr erbringen muss, dass die ergriffene Maßnahme eine Folge seiner Anklage ist. Es obliegt demnach dem Unternehmen, zu beweisen, dass es sich nicht um Repressalien handelt und dass die Maßnahme der Strafanzeige vollkommen fremd ist. Sollte das Unternehmen dies nicht beweisen können, dann setzt es sich Sanktionen für diese Repressalien aus. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, angemessen und abschreckend sein. Sie können auch zugunsten des Denunzianten vorgenommen werden: Tatsächlich muss jeder ihm zugefügte Schaden entschädigt werden.

Bei wem kann der Denunziant die Straftaten anzeigen?

Mit der Annahme der Richtlinie 2019/1937 muss die Strafanzeige durch mehrere Mittel möglich gemacht werden:

• intern, d.h. direkt bei dem betroffenen Unternehmen:
  Die Anzeige kann direkt bei der juristischen Person bzw. der öffentlichen Anstalt gemacht werden. Dies ist dank der Anwesenheit von internen Meldestrukturen, die von der Stelle eingerichtet werden müssen, möglich. Jedoch können solche Meldesysteme nur nützlich sein, wenn die Denunzianten die Sicherheit haben, dass ihre Identität nicht enthüllt werden kann. Aus diesem Grund schreibt die Richtlinie, zusätzlich zur Einrichtung dieser Strukturen, die Gestaltung von Meldekanälen vor, damit nur die ermächtigten Personen Zugang zur Identität der Denunzianten haben – so wird deren Identität geschützt und Repressalien werden vermieden.

• bei externen Stellen:
  Im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie müssen diese externen Stellen direkt von den Mitgliedstaaten bestimmt werden, mit der Befugnis, Meldungen zu erhalten, Rückinformationen zur Verfügung zu stellen sowie eine Verfolgung der Meldungen zu sichern. Diese Stellen haben also die Zuständigkeit, infolge einer Anzeige die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Sie müssen autonom und unabhängig sein und, wie auch die Unternehmen, die Identität des Denunzianten vertraulich halten. In beiden Fällen müssen dem Denunzianten die Vertraulichkeits- und Sicherheitsregeln zuteilwerden, die ihm geschuldet sind.

• durch Offenlegung:

Diese Möglichkeit besteht nur, wenn eine der folgenden Bedingungen erfüllt ist:

• Der Whistleblower hat die oben genannten Mittel genutzt, jedoch wurden in der von der Richtlinie vorgesehenen Frist keine weiteren Schritte unternommen;
  
• Der Whistleblower hat hinreichend Grund zu der Annahme, dass:
  1. der Verstoß eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann, so z. B. in einer Notsituation oder bei Gefahr eines irreversiblen Schadens;
  2. im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind oder aufgrund der besonderen Umstände des konkreten Falls geringe Aussichten bestehen, dass wirksam gegen den Verstoß vorgegangen wird, beispielsweise weil Beweismittel unterdrückt oder vernichtet werden könnten oder wenn zwischen einer Behörde und der Person, die den Verstoß ausübt, Absprachen bestehen könnten oder die Behörde an dem Verstoß beteiligt sein könnte.

Welche Auswirkung hat das französische Gesetz vom 21.03.2022 auf den Schutz der Whistleblower im französischen Recht?

Der Grundsatz der Richtlinie ist die Festlegung eines rechtlichen Mindestrahmens, den die Mitgliedstaaten einhalten sollen, wobei (falls erforderlich) bereits existierende Normen angepasst werden. Allerdings hindert die Mitgliedstaaten nichts daran, weiter zu gehen als das, was die Richtlinie festlegt, solange sie dasselbe Ziel verfolgen (hier den Schutz der Whistleblower). So geht das Gesetz Nr. 2022-401 vom 21.03.2022, das die Richtlinie 2019/1937 in das frz. Recht umgesetzt hat, bezüglich des Schutzes, der Whistleblowern geboten wird, manchmal noch weiter als die Richtlinie selbst. Einige Bestimmungen des Sapin-2-Gesetzes wurden abgeändert.

So sah das Sapin-2-Gesetz zum Beispiel bezüglich der den Whistleblowern zur Verfügung stehenden Kommunikationskanäle vor, dass vor einer externen Meldung, d. h. einer Offenlegung, unbedingt eine interne Meldung gemacht werden musste. Artikel 3 des Gesetzes vom 21.03.2022 ermöglicht einem Whistleblower, direkt eine externe Meldung herauszuschicken, und zwar entweder an die zuständige Behörde, an die Verteidiger der Rechte, an die Rechtsbehörde oder an ein europäisches Organ.

Lediglich die Offenlegung darf nicht direkt erfolgen, da diese nur in einem der drei folgenden Fälle erfolgen kann:

• bei Fehlen der Ergreifung einer angemessenen Maßnahme nach einer internen oder externen Meldung;
• bei schwerer und unverzüglicher Gefahr;
• wenn die Anrufung einer zuständigen Behörde ihrem Autor dem Risiko von Repressalien aussetzt oder nicht ermöglichen würde, effizient dem Gegenstand der Offenlegung abzuhelfen.

Die Sozialkammer des Kassationshofs fällte am 15. Februar 2023 ein Urteil (Nr. 21-20.342), das eine Ausnahme von der Erfüllung einer der drei oben genannten Bedingungen vorsieht: Der Arbeitnehmer muss die mehrstufige Meldung nicht einhalten, um eine Verbreitung außerhalb seines Unternehmens vorzunehmen, wenn er Tatsachen meldet, die ein Verbrechen oder Vergehen darstellen (im vorliegenden Fall: sexuelle Angriffe auf Minderjährige). Der Kassationshof fügte auch hinzu, dass der Arbeitnehmer, der diese Tatsachen meldet, vor Entlassung geschützt ist, wenn er in gutem Glauben handelt, selbst wenn die gemeldeten Tatsachen letztendlich nicht nachgewiesen werden können.

Auch die Definition selbst des Whistleblowers wurde in Artikel 1 des Gesetzes vom 21.03.2022 erweitert. So muss der Whistleblower nun ohne finanzielle Gegenleistung gehandelt haben, früher stand an dieser Stelle „uneigennützig“. Im beruflichen Rahmen ist nicht mehr gefordert, dass der Whistleblower persönlich Kenntnis der berichteten Tatsachen erlangt haben muss. Mit anderen Worten: Wenn der Whistleblower Arbeitnehmer ist, sind Gerüchte und andere berichtete Tatsachen zulässig.

Unter diesen Neuheiten kann auch die Ausweitung einiger Whistleblower-Schutzmaßnahmen für natürliche Personen in Verbindung mit einem Whistleblower, für juristische Einheiten, die von diesem kontrolliert werden, oder aber für Förderer, d. h. gemeinnützige natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, einem Whistleblower bei der Meldung oder Offenlegung helfen, genannt werden.

Das Gesetz verpflichtet Unternehmen mit mindestens 50 Beschäftigten, ein Verfahren zur Berichterstattung und Bearbeitung der Vorwarnungen einzuführen. Der Arbeitgeber muss entscheiden, welches seiner Meinung nach die angemessensten juristischen Instrumente sind, um diese Verpflichtung zu erfüllen (z. Bsp. eine unternehmensinterne Mitteilung), muss aber vorher den Betriebsrat zu Rate ziehen.

Der Anwendererlass Nr. 2022-1284 vom 03.10.2022 hat die Bedingungen dieser Verfahren zur Berichterstattung und Bearbeitung der Vorwarnungen, die von den Whistleblowern ausgehen, präzisiert:

1. Die Vorwarnung kann schriftlich oder mündlich abgegeben werden, je nachdem, was das Verfahren vorsieht.
2. Der Empfangskanal der Vorwarnungen muss die Weiterleitung aller Elemente, die die Hinweise untermauern – unabhängig von deren Form oder Träger – ermöglichen.
3. Der Urheber der Vorwarnung muss innerhalb von 7 Werktagen schriftlich vom Empfang seiner Hinweise informiert werden.
4. Die Stelle, die die Vorwarnung erhält, kann den Urheber der Vorwarnung um jegliche Zusatzinformationen bitten.
5. Außer bei einer anonymen Vorwarnung muss der Urheber alle Elemente bereitstellen, die beweisen, dass er Teil der Personen ist, die zum Whistleblowing berechtigt sind.

Das Verfahren muss auch die Person(en) oder den Dienst, der zum Empfang und zur Bearbeitung der Hinweise bestimmt ist, präzisieren und die Vertraulichkeit und Integrität der gesammelten Informationen garantiert. Nicht-berechtigte Beschäftigte haben keinen Zugang zu diesen Informationen.

Der Anwendererlass führt auch die für den Erhalt externer Hinweise zuständigen Behörden in mehreren Sektoren auf, wie z. Bsp. den Verteidiger der Rechte, die Wettbewerbsbehörde, die DGCCRF oder aber die allgemeine Arbeitsdirektion. Darüber hinaus müssen die Informationen über das Verfahren permanent einfach einsehbar sein (insbesondere Website, Aushang, Information per E-Mail).

Auch die Betriebsordnung muss aktualisiert werden und die Bestimmungen zum Schutz der Whistleblower enthalten (seit dem 01.09.2022). Eine Aktualisierung ist folglich unverzüglich vorzusehen, sollte diese noch nicht vorgenommen worden sein.

Schließlich werden auch die Schutzmaßnahmen an sich verstärkt. So erweitert das Gesetz vom 21.03.2022 zum Beispiel die Liste der Repressalien die gegen einen Whistleblower oder eine Person in seinem Umfeld – insbesondere in der Arbeitswelt – ergriffen werde könnten (Bsp.: Kündigung, Disziplinarmaßnahmen, Degradierung oder Ablehnung einer Beförderung usw.). Das Gesetz erweitert ebenfalls die Schuldunfähigkeit der Whistleblower: Ihre zivilrechtliche Haftung wird abgetan, wenn sie eine Meldung gutgläubig gemacht haben; Gleiches gilt für ihre strafrechtliche Haftung, wenn sie die Dokumente oder einen anderen Träger, der die Informationen, von denen sie in zulässiger Art und Weise Kenntnis erlangt haben, unterschlagen, umleiten oder verbergen.

Wenn Sie eine Warnung in Erwägung ziehen oder ein Unternehmen sind, das von einem Alter betroffen ist, und Ihre Rechte kennen lernen möchten, können wir Sie im französischen Arbeitsrecht beraten.

Françoise Berton, französische Rechtsanwältin

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Bild: Hope